地方人口結構的質量變化

創生不能只靠「常識性」的臆測。了解地方人口的結構質量變化,更有助於找到合適的策略路徑。

為了進一步掌握台灣各鄉鎮市區的人口狀況,我們將每個鄉鎮市區2007年和2018年的人口進行統計比對,並依據其變化狀況繪製分佈圖。

如果把女性育齡人口增減比率、人口增減比率、老化指數三個指標疊加再一起,可以顯現出地方人口增減和社會活力的狀況,進而界定出哪些鄉鎮後續可能面臨人口活力降低而產生發展危機。

透過疊圖與比較,顯現出不少被忽略的重點地區。例如嘉義縣的六腳鄉與溪口鄉,總人口和女性育齡人口都明顯流失、而老化指數也相當高(大於300%),卻未被列入優先推動地區。其他如雲林縣的東勢鄉、褒忠鄉、元長鄉、大埤鄉,苗栗縣的西湖鄉、通霄鎮、三義鄉、頭屋鄉,新竹縣的關西鎮、新北市的雙溪區、台南市的龍崎區、白河區等,都是在原先界定地方創生優先推動地區時被遺落在名單之外。

在現行政策模式中,未能針對「優先推動地區」提出優先協助的措施,是政策上一大可惜之處。如果能針對這些地方所面對的共通問題,進一步優先協助構思適合該地方的因應之道,是有可能因此開創出幾種可能的創生模式,引導其他地方積極跟進。

面對人口減少時代的挑戰:日本笠間市的地方創生經驗(交流會紀錄)

面對人口減少時代的挑戰:日本笠間市的地方創生經驗

山口伸樹市長 交流會分享簡報請參見:https://www.rdf.org.tw/?p=3893

  • 緣起

為了解日本推動地方創生經驗,立法院蔡培慧立法委員辦公室、財團法人農村發展基金會、財團法人農業科技研究院農業政策研究中心、社團法人台灣城鄉發展學會等單位,共同組團於2018年9月前往日本拜會內閣府創生推動本部和茨城縣、笠間市等案例,掌握日本地方創生政策的架構和實際推動情形。期間受到笠間市的熱情款待,並深為其推動經驗所啟發。

為使國內關心地方創生的夥伴能更深入了解笠間經驗,上述單位共同與笠間市台灣辦事處合作,邀請笠間市長前來台灣,親身分享其推動笠間地方創生的內容與經驗,期能為國內後續推動地方創生,帶來實質的交流助益。

本次交流由立法院蔡培慧立法委員辦公室主籌,並蒙埔里鎮公所、暨南大學水沙連人文創新與社會實踐研究中心、財團法人農村發展基金會、財團法人農業科技研究院農業政策研究中心、社團法人台灣城鄉發展學會等諸多單位的共同協助,舉辦南投與台北兩場座談交流會。

  • 演講大綱

笠間市位於日本茨城縣中央,主要產業以傳統製造業及農業為主,當地特產栗子種植面積為全國首位,每年舉辦的笠間燒陶器盛典「笠間的陶炎祭」更是重要盛事。不過,西元2000年後人口減少的趨勢也轉趨明顯。

山口伸樹市長此行將分享笠間市面對人口穩定、產業活化等攸關地方未來的課題,笠間市政府如何透過地方創生綜合策略的提擬及執行,找到自己的特色及優點;以及在實際推動上,市政府公務員如何主動出擊,搭建創業及移居者更友善的工作及生活支持系統,讓多元的人才能留在笠間,帶動地方發展。歡迎大家一起來認識「笠間風格」,以及地方政府的靈活思維及創新作法!

記錄人:立法院蔡培慧立法委員辦公室 蘇之涵秘書、財團法人農村發展基金會 柯雅之專案研究員

  • 簡報內容概要紀錄
  1. 地方創生發展的背景說明。
  2. 地域協力隊成員背景介紹、創業支持方式。
  3. 笠間栗子產業,概況、補助、發展方向等,建立國內栗子等同於笠間的品牌辨識度。
  4. 積極發展公所對國外的直航與觀光連結,例如高爾夫、花季等特色。
  5. 人口減少會讓事業無人繼承,初步統計有四成的小型事業(含農業)沒有人能接。公所透過說明會推廣,媒合年輕人與農家,實習兩年後取得繼承的認同。但難度非常高。
  6. 公所積極跟高中生宣導,媒合企業,鼓勵年輕人返鄉工作。
  7. 集結醫療、福利、保險、預防風險四個核心概念,成立地區醫療綜合服務中心:讓高齡長者願意留在地方安居。與鄰近大醫院、小診所連結,整合各種資訊,包括懷孕婦女的資訊、育兒津貼、病童的資源與活動等。但現實情況是人口還是無法提升,因為整體因應國家少子化的政策晚10年,且結婚率低。
  8. 資訊整合運用為雲端的介護健診網絡系統,包含醫療、消防系統、行政的資訊連結。
  9. 市內空屋多,公所會付補助金給屋主讓空屋拆除。有些是整修後即可用,公所會補助整修費用。市府成立空屋銀行協助媒合,媒合成功後,後續交給仲介業者做實際操作。六年來有20多件成交率。
  10. 空店舖的執行方式、改造案例說明,支持青年承租空店鋪,改造使用。
  11. Leadership很重要,地區民眾、企業需要一同連結加入。下一步的計畫是未來還要積極組合地方社團組織、更高層級的政府單位、大學、有志之士等的組織。連結公民的力量,加上新科技。並給予適度經濟支持。以及結合海外的連結。
  12. 日本全國有1800多個地方創生的提案要競爭,且提案的手續非常繁雜,還要求成果預估。這是中央和地方立場不同的地方之一。
  13. 雖然已在做地方創生,但魅力還是不夠,因為大型公司的總部還是設在都市圈。地方政府一直要求中央部會可以有些機構移到非都,但仍有難度。

  • 4/17埔里場問答

1.台灣正在實施包租代管政策。笠間的空屋銀行實際如何運作?

答:公所負責整理與篩選空屋和找房屋者的資訊。公所的角色相對中性。媒合成功後,公所、不動產業者會加入一同協商租金。

2.地方創生會形成鄉村的搶人大作戰,市長認為笠間有什麼特質可以留人?

答:地價便宜、醫療福祉充實、離東京近。若企業進駐,最高可提供五億的補助。

3.觀光產業佔全市收入多少比例?醫療福祉佔多少支出?

答:觀光產業的收入比例未掌握,但很多。醫療福祉支出每年都在增加,因此積極招商中,但全國各地都在招商,從之前的地域活化政策就開始。公所很努力不要讓企業流出或關閉,這對地方就業人口、整體經濟會造成大影響。

4.地方創生政策如何建構地方認同?

答:從小學、中學就開始做鄉土教育。公所會針對大二學生做懇談會,說明家鄉的企業資訊、與未來可能發展性。中央政府也有政策提升地方大學的魅力,鼓勵畢業後在地就業。

5.地方創生有考慮外國人的就業和參與嗎?(提問者是馬來西亞人,在台灣念書和就業)。

答:這是有可能的。公所現在有越南、美國人來協助推廣。接下來還會有韓國人到公所工作。笠間市裡現有在台灣住過很久的日本人,在笠間開民宿,接待很多台灣人。歡迎你來笠間。

6.市政府的財政應該很健全?稅收狀況?

答:現有有地方創生的預算。公所每年都會仔細檢視所有計畫的預算,評估每一案的狀態,並重新調整。若執行狀況真的不好,就必須取捨。我可以保證,我們的財政非常健全。

7.國發會的地方創生政策跟日本的方向幾乎一樣,市長對台灣有提醒之處?接下來怎麼做?

答:很多時候中央和地方的想法不同,甚至會有法規與執行的阻礙。無論法規如何制定或推動,首先應集結人民想法。此外,我們成立海外辦公室,讓公務人員們有期待,也看見可以對外發展的可能。

8.政策實施都沒問題,但如何長期維護市容和整齊清潔?

答:維持市容是基本課題,在日本也不容易。有一點點成果就要讓人民有感。市容、產業、更新三者是連帶的,要一起思考。但我認為不能完全依靠公務單位,民眾也要有自立心。

9.地域協力隊執行至今,留下多少人?

答:2013年起,人的流動來來去去。(詳細變化見簡報與台北場說明)

10.地方有四成面臨廢業(無人繼承而結束經營的小型事業)的問題,簡報有提到水稻和果樹的案例,笠間的傳承和育成機制為何?如何協助農家延續?

答:市府純粹擔任介紹者,沒有任何資源介入。中央對於非農業背景者參與農業有補助金,三年150萬。

11.笠間市有無可能把外國青年當作繼承日本廢業的後備軍?提早讓外國青年學習日文、技術等,有可能跟縣府爭取獎學金?

答:我認為以後會有需求,需求也在轉變更新中,但現行政策還沒有轉得那麼快。另一個障礙是語言問題。

12.市長對食品加工廠的想法與推行狀況?例如酒莊為農業加值、帶來觀光。

答:以栗子為例,笠間以前不加工直接出貨,單價低。後來引進加工,先把栗子做成蛋糕可用的原料,就可以提高收入。東京銀座現在也有跟笠間契作栗子的咖啡店,以好品質的栗子做為招牌。

13.國姓很需要地方創生,但財源不足。如何讓鄉民都意識到地方創生的重要?鄉民、企業的參與度很低。預算不足的情況下如何自救?笠間的財政會排擠到其他項目嗎?

答:在地方辦說明會參加率很低,在日本一樣。重點是一定要抓住來的人、想做的人,而且要讓成功的例子被看見。笠間因人口少,預算不可能多,所以每年都要很認真檢視計畫與預算。因效率低而廢止計畫,一定會造成居民反對,所以需要很多公聽會、說明會,仔細且謹慎地說明。

14.聽說很多日本人認為地方創生是公務員可以大展身手的時代,北野課長的心情如何?請給今天在場的公所成員們一些鼓勵。

答:我是土生土長的人,我們會集結對地方認同感強的人,因為大家對地方消滅論很有感。為了因應這個威脅,leadership的特質很重要,像市長這樣的帶領者。我的角色是用數字讓市長的想法被同事、地方理解。

15.外地人到笠間有支持與補助,但在地人或在地人返鄉有什麼支持?

答:協力隊支持的對象一定是外部人員。在地人有空店舖補助、陶瓷產業駐地創作也有補助。很多補助在此就不一一說明。

 

  •  4/18台北場問答

1.中央政府推地方創生,國會內部的支持情形?

答:安倍政府在六年前提出地方創生,六年來中央一直向地方要求提出成果,但很多事需要長期才能看得出成效,目前有一半有成功就已經不錯了。

在中央與地方之間的互動中,由於地方創生相關的法令類別範疇很多、執行程序很繁瑣,有時會與實際問題對應不上,雖然安倍政府已經做了很多法令修改,但地方政府仍會覺得推動上有困難。

2.是否大家都感受到強烈的人口危機?

答:不只行政單位在推動,對於人口減少的危機感人民也是有感的,覺得身邊的小孩減少,但實際怎麼做人民不了解,所以行政單位、地方政府要結合企業和人民,讓他們了解在這樣的危機感中要如何一起參與推動。

 3.協力隊進駐的期間,適用幾年? 如何提案?

答:協力隊的招募由縣政府執行,針對不同主題(農業資源、空屋…),在全國發布訊息請大家參加。各地方政府也都在做,但主題有些不同,真的能招到人也是非常困難。

以地方創生案來招募協力隊,笠間市六年來有10個人加入。目前4人正在做,之前的6位中,3人三年期滿後已回鄉、其中1人一年就走了,有2個三年屆滿後有留下來創業(其中一位女生開了咖啡廳,但最近結婚又搬走了)。

 4.協力隊的成效長怎樣? 如何評估?

答:三年內的作為,評估很困難,只有定期叫他做報告,看那些不夠的資源政府再提供。比較困難的是招募面試時,看這個人能否勞心勞力為我們做事,常常也會不如預期。

5.哪個案例市長認為已經成功、很容易可以複製?

答:栗子的販賣通路擴大、產地擴大,這算是成功,但這需要長期才能看到成果。台灣事務所的成立也算成功。

認為可以複製的部分,在日本政府提的架構中,「地方協力隊」蠻成功的,可以讓集中在都市的年輕人目光開始看到鄉鎮、願意讓他們參與這些活動,全國各地都看到可行性。

6.地方創生除了人口外,也要活化經濟,這樣的政策對於較為弱勢的家庭是否有影響? 是否有對於貧窮相關的社福措施?

答:今天講題是地方創生,所以比較沒提到這部分。貧窮這幾年也是日本政府面臨的大問題。本市中,低所得的弱勢團體與家庭,有各種補助與津貼,周末請老師補課、加強教育等等;育兒津貼也有針對這些民眾。希望對所有家庭都有一定厚度的資源補助/生活機能、使之均等。

7.地方居民的共識,實際執行中會面臨問題,例如二代和長輩溝通的問題、新舊住民的想法不同,會用什麼方法凝聚共識? 例如產業行銷活動,地方已經人手不足,參與意願不高,要怎麼號召?

答:日本也會遇到這些問題,有關心沒關心的人差很多、非常明顯。辦活動盡量先抓那個「頭頭」,用黏著性很高的方式先跟他溝通,找一些成功的實例跟他們說明。有時候舉辦市民說明會只來三四個人。但每個地區也都會有非常有想法與意願的人參加,對於這些人要好好抓住,用力說明、提供協助,一定會有成果。

8.地方創生是以地方區域為基礎來再造,笠間市用栗子、醫療為優勢;而像三島市用「水大將、螢火蟲及梅花藻」三個東西來做親水復育。這些市跟市之間會不會串聯,讓點串成線再串成面?

答:鄉鎮市的行政團體,各自都有地方創生推案,若是做類似的推案可能會交流、合作。比較多是和周邊城市(因為條件相似)一起推動。

這次來埔里也談得很開心,魚池紅茶可能可以和笠間燒合作茶罐,已經拿樣品回去要試做看看。

9.笠間燒的特色,怎麼維持人潮不斷前來? 地方如何培養陶藝人才? 台灣也是陶瓷重鎮,但好像沒有像日本這麼熱絡有活力。

答:笠間燒的祭典叫做「陶炎季」,不只是店家賣東西,創作者也會和客戶互動,說明如何做窯場、製作心情是怎樣等等,互動很多,這是這個活動的特色,讓買方也可以和創作者深入交流。另一個重點是,笠間燒不是可以機械大量製作的,而是創作者一個一個燒出來的,所以作品有很多故事、很多作家的想法。

補充:笠間陶藝學校:有大師駐點、經過選拔進入可以免費參與學習;除此之外也有非常多實用、日常用的陶藝用具,也有貓狗用的質感食器等等,這樣的機制與環境讓陶藝人才可以生生不息地延續。

10.剛提到笠間市整合10公頃廢耕農地,是由市政府整合嗎? 整合後如何再引入人力種植提高產量?

答:農家也希望配合生產擴大,但整備管理人就不足,我們請協力隊成員進入幫忙找人,因為需要技術和意願,所以找一定年齡的農民去打工。但面積越擴大,確實人才問題就會越嚴重。

11.長照跟醫療在台灣蠻斷裂的,笠間的雲端系統是怎麼整合建置的? 市府角色為何、如何和其他單位聯繫?

答:雲端系統是在5-6年前,政府有個示範案例,我們引進。招募很多當地的長照醫療單位加入,一開始其實也沒什麼人參與,後來是因為大家看到資訊共享的好處,所以陸續加入,所以要在資訊共享這方面的優勢上多加說服他們。本來這個計畫應該也要包含附近其他鄉鎮的機構、不只笠間,例如有人住在笠間市,但他可能會用到別的縣市的醫療資源,所以整合起來優勢會更強,

12.台灣照護人才缺乏,可以如何培育?

答:照護工作很多都是依賴女性,現在人手也很不足。現在的法令中,只有長照領域有開放可以引進外國人才,因為我們有些4月開始的新制度,很多地方積極考慮進用外國人。但規定很嚴格、麻煩,所以希望制度更寬鬆,如果辦得好的話,外國人可以很快引進。基本上照護員、幼教保育員是屬於中央的制度,國家會積極推動。因為目前人才是極限了,招募外國人應該會很積極。

13.教育機關也是地方創生中重要角色,大學作為地方創生的角色,可以擔負什麼責任?

答:笠間市沒有大學,但隔壁鄉鎮有三所大學。不管茨城縣或是笠間市,學生到外地讀書,四年內很少回來,不到三成回鄉,大約七成留在東京,地方上的年輕人流失。笠間市政府希望「因為想做外面工作想做而出去」的這種人不要超過五成,以此為目標,目前也都有在做U-turn、I-turn的宣傳。目前有個方式,希望高中生多多了解在地的魅力,讓他們了解此地有許多優良企業。國家、學校都一直在做「在地化大學」的魅力提升與宣導。

日本大學升學率大約五成,大學資源(例如智庫、教授等)都對地方創生有很大幫助,笠間有和隔壁縣市的大學合作。本市較著重在中小學鄉土教育,對當地歷史文化多著墨。希望在地學生都有在地意識,不管出去幾年,最後都想回來。

14.台灣從中央到地方政府,對於地方創生觀念可能不太一致,發展出來的戰略和概念有落差,如何因應?

答:中央跟地方的對立不管到哪都一樣,我們市政府是直接服務當地人民的單位,這種地方創生推案讓中央政府更會聆聽地方政府意見。日本算是中央集權的國家,權限大多都在中央,因為這次計畫使得一些規劃、財務權力下放,不用什麼事都要向上申請才能做。

 15.有沒有機會讓台灣學校跟日本學校做產學合作、或是交流? 例如雲科大也有在做陶藝。

答:非常歡迎~ 有任何需求可以告訴我。

16.空屋銀行制度,維運方式是什麼? 資料提供、網站營運,是誰負責? 拉皮改造的選定標準為何? 補助百分比多少?

答:這是市政府想出來的概念,有專職職員負責,空屋狀況都不一樣,如果是拆掉會補助50萬日圓(拆除的市價大約是150萬日圓)。

空屋是屬於個人資產,其實原本沒有由政府補助處理這種概念,但因為全國空屋率太高太高,所以這是不得已才採行的政策。

對於可住空屋,要跟屋主溝通,看他可以修到什麼程度、或是要承租要用的人要修到什麼程度。